L’autonomia delle comunità ebraiche italiane nel Novecento. Leggi, intese, statuti, regolamenti

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STEFANIA DAZZETTI

Le comunità ebraiche italiane d’età contemporanea hanno costantemente ricoperto un ruolo di assoluto rilievo nell’assetto istituzionale della confessione religiosa di cui sono espressione. Attualmente si configurano come corpi sociali a carattere territoriale, dotati di organizzazione propria e ontologicamente distinti dallo Stato. Nei limiti della circoscrizione territoriale assegnata, ogni comunità ha competenza esclusiva e gode della capacità di autodeterminarsi nell’ambito normativo, amministrativo e della giustizia interna. A tali organismi, senza dubbio i più rappresentativi e complessi della vita associata degli ebrei, sono affidati il governo e la cura, assolta con strutture, servizi e mezzi propri, delle esigenze religiose ma anche culturali e sociali della collettività ebraica. Compito precipuo delle comunità è quindi quello di provvedere alla tutela degli interessi collettivi degli ebrei e all’assistenza dei loro appartenenti secondo la legge e la tradizione ebraiche. La centralità delle comunità nell’ordinamento ebraico ha trovato una sanzione perentoria nello statuto approvato nel 1987, “libera espressione dell’autonomia di organizzazione che la Costituzione italiana riconosce e garantisce alle Comunità ebraiche, formazioni sociali originarie, la cui esistenza plurimillenaria si basa sui principi religiosi, etici e sociali dell’ebraismo”. E tuttavia, va ricordato, in precedenza la loro posizione di istituzioni basilari della minoranza non era stata messa in discussione nemmeno dalla costituzione di enti centrali di coordinamento e rappresentanza. Nel 1920 il Consorzio a carattere volontario, nel 1930 l’Unione delle Comunità israelitiche italiane corpo morale obbligatorio per legge, avevano conferito alle molteplici realtà ebraiche presenti in Italia un inedito assetto unitario senza peraltro alterare il tradizionale ordinamento orizzontale, non gerarchico, del gruppo religioso. Nel corso del Novecento l’ebraismo non si è costituito e consolidato a livello centrale come organismo monolitico, bensì come aggregazione di una pluralità di soggetti originari che hanno conservato intatte la reciproca indipendenza e le rispettive facoltà di esercitare l’autogoverno all’interno e all’esterno del contesto sociale e giuridico della confessione. Anche sul versante delle relazioni con lo Stato, del resto, si può affermare che in età contemporanea il rango istituzionale di primaria importanza delle comunità non sia stato messo in discussione neppure in occasione della loro incorporazione nell’organizzazione statuale stabilita dal R.D. n. 1731 del 1930 e, in attuazione dei principi costituzionali, esso sia andato incontro, ancor prima della presa d’atto contenuta nell’intesa del 1987, a una serie di importanti riconoscimenti in sede giurisdizionale. Se le comunità costituiscono la struttura portante della confessione e ne contraddistinguono il profilo in modo affatto peculiare nel panorama religioso nazionale, è lecito ritenere che l’autonomia dell’ebraismo italiano, tanto nella sfera interna quanto in rapporto all’ordinamento statuale, si identifichi tout court in quella delle sue istituzioni tradizionali. Naturalmente, la distinzione analitica degli ambiti in cui si manifesta non deve far velo al dato di fatto che, nel tempo, la fisionomia e il grado di autonomia delle comunità sono andati variando in funzione di processi complessi, frutto dell’inevitabile intersecarsi di istanze soggettive – le volontà degli ebrei – e di condizionamenti esterni l’ordinamento dello Stato e la disciplina dei suoi rapporti con la minoranza.

L’analisi del caso ebraico ha evidenziato in primo luogo come le tappe salienti della definizione dell’autonomia interna siano riconducibili a una persistente urgenza, alla necessità di adeguare la struttura organizzativa della compagine alle sollecitazioni di due distinti processi storici: per un verso, a quelle prodotte dai profondi mutamenti indotti nell’ebraismo dalle trasformazioni della società, anzitutto alla crisi delle comunità che già sul finire dell’Ottocento, in seguito all’intensificarsi delle dinamiche assimilazioniste e alla maggiore mobilità degli ebrei sul territorio nazionale, conobbero gli effetti destabilizzanti della loro relativa disaffezione alle pratiche religiose e del conseguente appannamento dell’identità collettiva ebraica; per un altro, a quelle determinate dai grandi cambiamenti politico-istituzionali che hanno interessato l’Italia nel corso del Novecento, prima con la transizione dal sistema eterogeneo d’età liberale, in larga parte eredità del periodo preunitario, a un’impostazione univocamente pubblicistica nel periodo fascista, poi con l’assunzione di una struttura organizzativa aderente alla Costituzione repubblicana. Peraltro, il processo giuridico in questione non fu affatto il riflesso immediato, automatico di contesti ed evoluzioni generali, e si svolse invece anche secondo scansioni temporali, modalità e motivi specifici: in particolare, le coordinate del modello organizzativo che si affermò sotto il regime fascista, già in parte individuate in età giolittiana, vennero messe a punto in ambito ebraico; in età repubblicana, riserve e resistenze interne alla minoranza hanno a lungo precluso l’aggiornamento dell’ordinamento confessionale ai principi costituzionali. Anche sotto il profilo dell’adeguamento ai regimi istituzionali vigenti, in sostanza, la rimodulazione della struttura organizzativa dell’ebraismo fu condizionata in modo considerevole dalle dinamiche interne alla confessione, dall’incessante tensione dialettica tra spinte innovative e tendenze conservatrici, che rese inevitabilmente più complesso e gravoso il compito dei suoi dirigenti di mediare tra le ragioni della stabilità e quelle dell’autonomia delle comunità, in altri termini di preservare la loro esistenza senza alterarne più di tanto il carattere e le prerogative tradizionali. Non a caso, questioni cruciali come la debolezza strutturale e finanziaria delle comunità minori, alcune delle quali a rischio d’estinzione, e la frammentazione dell’ebraismo in tante realtà locali in scarso o nullo collegamento tra loro, attesero decenni prima di trovare soluzioni largamente condivise. Componenti non secondarie dell’ebraismo resistettero a lungo sia ai progetti di uniformazione degli ordinamenti interni, sia all’ipotesi di costituzione di un ente centrale di coordinamento e rappresentanza, nel timore che potesse derivarne, invece di un rafforzamento delle strutture delle comunità, una grave lesione del loro potere di autodeterminazione. Occorsero così i primi vent’anni del secolo per venire a capo di un organismo consortile in grado di svolgere un’azione unitaria in campo nazionale a tutela degli interessi religiosi e di rafforzamento delle istituzioni della minoranza, e almeno altri dieci per riconoscergli un’effettiva preminenza e giungere a un’omologazione normativa, a una “struttura conforme a tutte le comunità israelitiche italiane”. Fu infatti solo negli anni della riorganizzazione fascista dello Stato che in seno alla compagine maturò il convincimento dell’attuabilità, anzi dell’improcrastinabilità di una riforma organica dell’assetto giuridico delle comunità, imposto ormai non solo da ragioni interne – non ultima la necessità di una perequazione di diritti e doveri individuali degli ebrei italiani –, ma anche dalla tendenza in atto a ricondurre i corpi sociali alla sfera pubblica. L’accelerazione del processo prese le mosse dall’opinione diffusa, e solo in apparenza paradossale, che la costruzione del regime costituisse all’un tempo un fattore di rischio e un’opportunità per l’ebraismo italiano. Al timore che un’iniziativa unilaterale in chiave accentratrice del regime potesse, prima o poi, avviare una fase di pesanti ingerenze dello Stato, sino a sopprimere gli spazi di autonomia e libertà delle istituzioni ebraiche, si affiancò ben presto l’auspicio che proprio il modello istituzionale corporativo che il fascismo stava attuando potesse favorire la riforma in chiave pubblicistica dell’ordinamento delle comunità, da tempo considerata l’unica davvero in grado di assicurare loro solidità e continuità. Di qui l’iniziativa del Consorzio che, auspice Mario Falco, rimise al vaglio del governo uno schema di disegno di legge nel quale tutte le comunità erano riconosciute quali corpi morali necessari a carattere territoriale – vi avrebbero quindi appartenuto obbligatoriamente tutti i membri della confessione residenti nelle rispettive circoscrizioni (appartenenza di diritto) – e dotate di poteri d’impero e privilegi fiscali in materia di riscossione. Il regio decreto del ’30 ricalcò pressoché integralmente lo schema elaborato dal Falco, cosicché i correttivi apportati all’organizzazione delle comunità – la stessa rinuncia all’autonomia statutaria, la soppressione delle assemblee, l’indebolimento dei poteri dei consigli di comunità e il corrispondente rafforzamento degli organi esecutivi – vanno opportunamente ascritti non a una volontà vessatoria del regime verso la minoranza, ma a istanze di verticalizzazione maturate all’interno del mondo ebraico all’insegna di una maggiore efficienza gestionale. Del resto, pur trasformando tutte le comunità in corporazioni di diritto pubblico assimilate agli enti autarchici, il provvedimento non sancì una totale revoca della loro autonomia. Esse mantennero infatti un discreto livello di autodeterminazione sul piano amministrativo, fiscale e anche, nella misura che si accerterà, giurisdizionale e normativo. Un margine ulteriore di autogoverno, tutt’altro che residuale sebbene in genere sottovalutato in dottrina, venne loro assicurato dal mantenimento di prerogative che gli altri enti pubblici territoriali avevano già perduto a seguito della riforma dell’ordinamento comunale e provinciale attuata tra il ’26 e il ’28. Le comunità rimasero in età fascista le uniche corporazioni di natura giuridica pubblica regolate da organismi decisionali di tipo collegiale democraticamente eletti – per di più da un elettorato anche femminile – e pertanto al riparo dall’eventuale nomina governativa di dirigenti di estrazione non ebraica, che per giunta si prescriveva venisse “possibilmente” evitata pure in caso di commissariamento governativo. Nemmeno la costituzione del nuovo ente centrale di rappresentanza come “unione obbligatoria”, dunque, violò le consolidate “tradizioni italiane” di autogoverno delle comunità israelitiche che – si legge nella relazione ministeriale allo schema di decreto legislativo, anch’essa redatta dal Falco – suggerivano di non “imitare l’ordinamento dei paesi a tipo francese, secondo cui tutti gli ebrei dello Stato costituiscono una corporazione unica della quale le comunità locali sono membri con limitata autonomia”. L’Unione delle Comunità israelitiche italiane, investita di compiti di vigilanza sull’adempimento delle finalità perseguite dalle comunità, nasceva sì quale ente obbligatorio e preminente, ma pur sempre espressione di un sistema di democrazia interna che culminava nella celebrazione di un congresso nazionale con l’elezione diretta del consiglio e indiretta del presidente e della giunta. Né a tale area di rispetto dell’autonomia delle comunità si deve ritenere recasse pregiudizio il pur complesso regime di controlli cui esse erano sottoposte, che traeva la sua specialità non da un particolare intento intrusivo dello Stato, ma dalla duplice natura degli organismi comunitari – corporazioni equiparate agli enti pubblici e istituti di un culto ammesso –, e dunque dalla contestuale subordinazione alle disposizioni previste dai RR.DD. n. 289/1930 e n. 1561/1931, di attuazione rispettivamente della legge n. 1159/1929 e del R.D. n. 1731/1930. In definitiva, ricondotte quali enti pubblici al disegno corporativo dello Stato, le comunità ebraiche rinunciavano ipso facto all’autonomia statutaria, ma tale perdita veniva compensata, per quanto possibile nelle condizioni date e nella nuova cornice istituzionale, sia con una riserva di autonomia amministrativa prossima a quella garantita a comuni e province in età prefascista, sia con il contenimento entro l’ambito confessionale dei poteri di controllo sulle funzioni più strettamente inerenti i loro scopi istituzionali e la sfera religiosa, sia, ancora, con l’attribuzione all’ente di rappresentanza dell’accertamento dei presupposti della loro costituzione, cessazione o riorganizzazione. Insieme all’appartenenza di diritto, che col favore dello Stato sancì la prevalenza dei diritti del gruppo su quelli del singolo, della libertà confessionale sulla libertà religiosa, ci paiono questi i requisiti essenziali dell’operazione che, unico esempio di legislazione concordata in quegli anni con un culto acattolico, non a caso è stata in seguito definita un’intesa ante litteram, ma che in questa sede si è preferito riconoscere quale espressione di giurisdizionalismo consensuale: formula forse più idonea a restituire il tenore e la portata generali di una legge che – a differenza di quanto ha ritenuto una parte della dottrina – non fu imposta dal fascismo, né tanto meno può considerarsi un antecedente ideologico e giuridico delle leggi razziali. Invocato dalla dirigenza ebraica con un larghissimo consenso della base, il regio decreto venne, per così dire, concesso dal regime fascista per il suo interesse generale a regolare e controllare il fenomeno religioso secondo l’orientamento corporativo e nell’ambito delle scelte di politica ecclesiastica operate in quegli anni, a partire dalla legge sui culti ammessi, per bilanciare l’opzione confessionista dello Stato rappresentata dai Patti lateranensi. La legge Falco, com’è noto, ebbe lunga vita. Percepita e rappresentata, al momento della sua emanazione, come l’espressione della piena adesione del corpo dell’ebraismo alla nazione fascista, sopravvissuta alla legislazione razziale, passò indenne anche le fasi della defascistizzazione e della Costituente, restando in vigore sino al 1989, anno di emanazione della legge attuativa dell’intesa stipulata con lo Stato nel 1987. Dal punto di vista ebraico, le ragioni di tale longevità a dispetto dell’impronta fascista si spiegano dapprima con la necessità di soprassedere a qualsiasi ipotesi e istanza di modifica o revoca del provvedimento per favorire una tempestiva ripresa della vita comunitaria, indispensabile alla riaggregazione del gruppo confessionale travolto dalla tragedia della persecuzione nazifascista; in seguito, sino ai primi anni ’60, con la convinzione della dirigenza che la legge del 1930, di cui si volle rivendicare la matrice ebraica, continuasse a corrispondere appieno alle esigenze di stabilità e sicurezza delle comunità; infine, con il vano tentativo, a lungo perseguito da alcune componenti dell’ebraismo, di superarla con un assetto istituzionale che consentisse il recupero della piena autonomia statutaria, senza tuttavia comportare la rinuncia alle principali prerogative connesse alla natura pubblicistica. L’impulso al definitivo superamento dell’edificio normativo in vigore dal ’30 venne da fattori esterni al mondo ebraico, a lungo attraversato da profonde divergenze sull’indirizzo della riforma. L’avvio del processo di revisione dei Patti lateranensi nei primi anni ’70, la dichiarata disponibilità dello Stato ad aprire contestualmente trattative in vista della stipulazione di intese con le confessioni diverse dalla cattolica, ma soprattutto il primo pronunciamento della Corte costituzionale sull’incostituzionalità dell’art. 4 (sent. n. 239/1984), per un verso sollecitarono, per un altro costrinsero la minoranza ebraica a uscire dalla lunga empasse e ad abbandonare definitivamente l’impostazione giurisdizionalista per conformare il proprio assetto al modello pattizio previsto dalla Costituzione. Anche sulla fase cruciale dei negoziati con lo Stato (1985-1987) pesò la sorte delle prerogative che la minoranza avrebbe voluto mettere al riparo dalla perdita della natura pubblicistica delle comunità, inserendole nel testo dell’intesa ex art. 8, comma 3 Cost. quali norme cogenti dotate di rilevanza civile. Ma pure quest’estremo tentativo di coniugare privilegi pubblici e autonomia confessionale risultò vano, di fronte all’orientamento della commissione governativa, incline a riconoscere in esso una forma latente di giurisdizionalismo, incompatibile coi principi di laicità e con quell’indipendenza che lo Stato democratico intendeva per suo conto recuperare e riconoscere alla confessione ebraica. Stipulata all’insegna di un’effettiva separazione dei due ordini e nello stesso tempo di una tutela concreta dell’identità e della libertà della minoranza, l’intesa del 1987 riconobbe alle comunità ebraiche la natura di formazioni sociali originarie e all’Unione quella di ente associativo a base non più obbligatoria. Nel pieno rispetto della loro autonomia, la Repubblica italiana si limitava a prendere atto delle attività e delle finalità perseguite dalle comunità e debitamente stabilite nello statuto che, espressione di un inedito ‘patto sociale’ vincolante per individui e comunità, in cui tutto l’ebraismo italiano si riconosce assumendolo come sua carta fondamentale, venne approvato insieme all’intesa dal congresso straordinario del 1987 e contestualmente a essa acquistò rilevanza civile nel 1989 (legge n. 101/1989). A garanzia della piena autonomia istituzionale della confessione, gli ambiti del disciplinamento delle comunità e della regolazione dei rapporti con lo Stato – compendiati in quel complesso normativo ambivalente che era stata la legge del ’30 – risultavano ora nettamente separati, affidati l’uno allo statuto organizzativo di competenza esclusiva del gruppo religioso, l’altro all’intesa, strumento costituzionale di concertazione tra lo Stato e le confessioni acattoliche. Spettò dunque allo statuto dare forma compiuta al recupero della capacità di autodeterminazione dell’ebraismo, regolando tutti i settori della vita comunitaria, finalmente restituita all’antica autonomia, a partire dai rapporti con i singoli ebrei cui, in ottemperanza al principio costituzionale di libertà religiosa, è riconosciuta la facoltà di perfezionare autonomamente l’appartenenza agli enti comunitari mediante l’atto d’iscrizione volontaria. Ribadita la loro centralità, il testo di autoregolamentazione disciplina dettagliatamente struttura e finalità delle comunità, definendo la composizione interna e i criteri di elezione degli organi consultivi ed esecutivi, la gestione amministrativa e contabile, la formazione e il funzionamento degli organi preposti alla risoluzione delle controversie interne. Ne risulta un modello di autonomia istituzionale articolata sui tre livelli normativo, amministrativo e della giustizia interna, in cui tradizionalmente la minoranza ha esercitato il governo delle proprie istituzioni. Con l’entrata in vigore dell’intesa e dello statuto, l’assetto giuridico dell’ebraismo italiano, negli aspetti organizzativi interni come sul versante della regolamentazione dei rapporti con lo Stato, adeguandosi al dettato costituzionale definiva il nuovo equilibrio tra le ragioni dell’autonomia e quelle della stabilità delle istituzioni tradizionali di una minoranza storicamente esigua. In passato, la modesta consistenza numerica dell’ebraismo italiano e gli incombenti rischi di scompaginamento, a motivo prima del processo di assimilazione, poi della persecuzione razziale, avevano orientato i suoi gruppi dirigenti ad affidare di preferenza al rafforzamento e al consolidamento istituzionale il compito di preservare la tradizione ebraica. Ciò li aveva indotti dapprima a rinunciare all’autonomia statutaria, poi a rimandarne il recupero, complice peraltro la mancata attuazione per quasi quarant’anni dell’art. 8, comma 3 Cost. Dopo un lungo e complesso dibattito interno alle comunità e all’Unione, determinanti per il pieno recupero dell’autonomia sono risultate, come si è detto, la riaffermazione in sede giurisdizionale e l’applicazione in sede legislativa dei principi costituzionali. E tuttavia non v’è dubbio che, al culmine di quel processo, sia stata la felice convergenza tra una volontà ormai matura al suo interno e l’azione dello Stato, a dischiudere all’ebraismo la prospettiva di una radicale riforma della propria condizione giuridica, ma anche di un profondo ripensamento della propria presenza nella società italiana.

In sintesi i libro ripercorre più di un secolo di storia giuridica delle comunità ebraiche italiane, dall’eterogeneità che caratterizzava gli assetti post-unitari delle varie comunità del paese (corpi morali con potere di imposizione tributaria, oppure associazioni volontarie, dotate o meno di personalità giuridica), fino ad arrivare agli anni del fascismo con l’emanazione del decreto n. 1731 del 30 ottobre 1930, frutto di un’impostazione definita dall’autrice di «giurisdizionalismo consensuale». Nato anche per tentare di arginare il procedere dell’integrazione e secolarizzazione della minoranza, il decreto legava l’appartenenza all’ebraismo con quella all’istituzione comunitaria: chi non desiderasse essere iscritto alla propria comunità di riferimento perdeva, contemporaneamente, anche lo status di ebreo. Si stabiliva così «un’appartenenza di diritto che, con il favore dello Stato, sancì la prevalenza dei diritti del gruppo su quelli del singolo». La legge ebbe peraltro lunga vita: fu abrogata solo nel 1989, anno di emanazione del testo attuativo dell’Intesa stipulata tra l’Unione delle Comunità ebraiche italiane e lo Stato nel 1987 che cancellò la norma dell’appartenenza di diritto alla comunità ebraica per sostituirla con il principio, più consono al dettato costituzionale, «del diritto all’appartenenza».

Secondo l’autrice il decreto del 1930 non è stato una dimostrazione della volontà totalitaria del fascismo estesa a disciplinare la vita delle minoranze religiose del paese,come le varie tesi storiografiche allora diffuse credevano e vi leggevano inoltre un deterministico prodromo, giuridico-ideologico, della legislazione antisemita del 1938; ma al contrario quella legge è stata principalmente il frutto di tensioni e motivazioni quasi esclusivamente interne all’ebraismo italiano. Anche la scelta di mantenere in vigore tale normativa nel dopoguerra fu una decisione proveniente dal mondo ebraico che, pur nella diversità del contesto repubblicano (quell’Italia che aveva pur sempre inserito i Patti Lateranensi all’interno della Costituzione) la reputò ancora la più adeguata forma di organizzazione e tutela. Si evince dunque un un ruolo non unicamente passivo nello svolgimento di alcune delle proprie decisive vicende interne daparte delle élites dirigenziali ebraiche italiane.

La rimodulazione della struttura organizzativa dell’ebraismo nazionale, tanto nel periodo fascista quanto in quello repubblicano, fu quindi «condizionata in modo considerevole dalle dinamiche interne alla confessione, dall’incessante tensione dialettica tra spinte innovative e tendenze conservatrici» presenti al suo interno.